Face à un regain d’intérêt certain et la prise en main politique du sujet de la transformation, il convient de faire un état des lieux des freins existants et d’identifier les leviers d’actions possibles pour mettre en œuvre cette volonté politique nouvelle. Cette analyse de la situation permettra de donner plus d’épaisseur au débat et de se confronter à des enjeux concrets, qui vont au-delà des intérêts idéologiques qu’offre la possibilité de mutation.

Nous avons constaté que la naissance de l’idée de transformation est initiée par un constat un peu simpliste, à savoir que les processus de mutation offrent une réponse simultanée à une situation de double crise : du logement d’une part, et de l’immobilier d’entreprise d’autre part.  Mais la réalité n’est pas aussi simple, car des bureaux obsolètes, ne répondant plus aux besoins des entreprises ne permettent pas toujours de créer de bons logements. Un certain nombre de freins à la transformation sont bien présents et méritent une attention particulière.

La faisabilité économique

Comme nous l’avons évoqué au sujet de la production de logements, au même titre que d’autres biens, les immeubles de logements sont avant tout des actifs et l’argument incontournable à la possibilité de transformation reste la faisabilité économique. En effet, les opérations de ce type ne seront possibles que si les investisseurs, qu’ils soient publics ou privés, arrivent à résoudre une équation économique complexe. Un grand nombre d’éléments sont à prendre en compte pour la mise en place d’une opération de ce type. Le tableau qui suit fait état des données financières qui entrent en jeu dans cette équation :

Le premier élément à mettre en avant dans ce tableau récapitulatif est le coût important des travauxLe coût moyen d’une rénovation lourde pour arriver à un changement de destination est estimé entre 2000 et 2500 euros du mètre carré[1], alors que l’on sait aujourd’hui construire du logement neuf entre 1600 et 1800 euros/m2. Cette première donnée est non négligeable et amène souvent les financeurs à reculer devant ce surcoût de 20 à 30%. Cette situation est aggravée par le caractère plus incertain du coût des travaux lors d’un projet de rénovation. En effet, il est fonction directe des contraintes techniques potentiellement rencontrées. En cas de présence d’amiante par exemple,  ou d’une structure métallique peu adaptable, le coût des travaux peu augmenter très rapidement.

D’autre part, la réussite de ces opérations est directement liée à la localisation du bien considéré et aux valeurs locatives et/ou vénales associées à sa position géographique en Île-de-France. C’est la conséquence directe du coût élevé de la transformation : elle ne peut être envisagée que dans des zones très tendues, lorsque le prix des logements est bien plus élevé que celui des bureaux et où le foncier se fait rare. La valorisation des actifs par la transformation sera donc effectivement intéressante dans les arrondissements de Paris à dominante résidentiel, où l’offre de bureaux restant devient peu attractive, ainsi dans certains centres villes constitués de la première couronne[2] (Péri-défense, Montrouge, Asnières-sur-Seine, …)

Par ailleurs, la transformation impose un rendement de plan différent : il faut accepter que la surface à vendre ou à louer sera moins importante pour du logement que pour du bureau. Pour une même surface de plancher, on atteint une surface utile de 95% pour du bureau, contre à peine plus de 80% en habitation. La surface utile et donc la surface rentable sont réduites. Cela complexifie l’équation dans la mesure où il faut que le logement construit permette une rentabilité équivalente à celle du bureau, sur une surface réduite à cause de cloisonnements plus nombreux et de parties communes plus importantes.

Le logement et le bureau ont également des statuts très différents en termes de classe d’actif et reposent sur deux marchés bien distincts. Les transactions de logements – en  particulier la location – dépendent d’un marché sous tutelle où les loyers sont en partie encadrés, il existe un droit de préemption du locataire en cas de vente et il est très difficile d’évincer un locataire en cas d’impayés.  Les ventes en bloc sont également très mal vues. Le marché du bureau est, lui, totalement libre en terme de loyers et de possibilité de vente, il n’y a pas d’affectif puisque le particulier n’est pas concerné par des transactions qui sont liées à un marché « Business to Business ». Ces éléments ont pour conséquence de décourager les foncières de bureaux face à la transformation. Ces dernières préfèrent souvent conserver un actif vide plutôt que d’envisager la transformation (la Taxe sur les Friches Commerciales évoquée pourrait justement faire évoluer ces réticences.) Ce phénomène est accentué par la complexité de la gestion pour les immeubles de logement : les foncières sont réticentes à faire face à une multiplicité de locataires, liée au résidentiel. Enfin, en termes de rendement économique, on considère que les bureaux sont aux alentours de 6% contre seulement 2/3% pour le logement[3]. Ajouté à cela, il existe une fiscalité plus favorable aux bureaux qu’aux logements (bien que ces outils soient en train d’évoluer), il y a donc effectivement un nombre limité d’investisseurs potentiellement intéressés.

Malgré une faisabilité économique complexe, un certain nombre d’éléments semble être propices à encourager la transformation. Si le rendement est favorable au marché de bureau, il semble néanmoins qu’à moyen terme, le logement offre des qualités intéressantes en termes de valorisation d’actif. En effet, lorsqu’on reprend les évolutions de valeurs présentées dans la première partie, on observe que celles des logements, tant vénales que locatives, ont connu une augmentation fulgurante en Île-de-France, en étant multipliées plus de 7 fois ces 30 derniers années, contre à peine 4 fois pour les bureaux[4].

D’une manière générale, le logement bénéficie d’une demande forte et continue, due à la situation de notre pays en croissance démographique. Les bureaux sont, quant à eux, des actifs économiques directement liés à la conjoncture et donc, aujourd’hui et pour encore quelques temps, fortement impactés par la crise.

Les freins réglementaires

Une fois la faisabilité économique d’une opération avérée, elle doit faire face à d’autres difficultés et notamment le respect de contraintes réglementaires importantes.

Les difficultés réglementaires rencontrées en premier lieu sont liées au droit de l’urbanisme. En effet, les éléments les plus contraignants sont aujourd’hui l’accès aux autorisations règlementaires pour la transformation : le changement d’affectation de la parcelle et donc la modification du Plan local d’urbanisme (PLU), ainsi que l’obtention d’un permis de construire.

S’ils restent aujourd’hui des freins importants, ces éléments sont en train d’évoluer.

L’adaptation du PLU par une procédure de modification nécessite entre 4 et 6 mois, période longue et souvent décourageante. Mais dans le but de favoriser ces opérations, des dérogations aux règles de constructibilité imposées dans les PLU sont permises par voie d’ordonnance depuis l’été dernier. Ces ordonnances du 1er juillet 2013 ont pour but de faciliter la réalisation d’opérations d’aménagement et accélérer la construction de logements. Elles viennent précéder les dispositions prises par la loi ALUR (pour l’Accès au Logement et à un Urbanisme Rénové) adoptées, elles, le 20 février 2014. Ces ordonnances permettent que « la transformation en habitation d’un bâtiment existant affecté à une autre destination par reconstruction, rénovation ou réhabilitation [soit] autorisée, même si ce bâtiment dépasse le volume maximal ou la densité maximale de construction fixée pour les logements et ne dispose pas des aires de stationnement prévues pour les logements[5] ».

Ces ordonnances agissent en particulier sur le changement de destination et la limitation des obligations réglementaires en matière de stationnement. Ces mesures ont des conséquences directes sur les coûts de construction, les surcoûts liés à l’obligation de mise en place de parking étant parfois très importants (le coût de réalisation d’une place de parking est estimé par l’ORIE entre 20 000 et 25 000 €). De plus, elles permettent d’arriver à des gains de temps importants, ce qui réduit également le coût final des opérations.

Ces ordonnances agissent également sur le droit à construire. La question de la préservation des droits à construire est essentielle dans la problématique de la transformation, dans la mesure où l’un de ces intérêts principal est d’offrir une solution face au déficit d’offre foncière. Cette solution devient effectivement intéressante si et seulement si les droits à construire ne limitent pas quantitativement la production de surface de logement. Dans ce sens-là, la ville de Paris avait déjà mis en place sur son territoire la notion de COS de fait. Cela signifie que le COS appliqué au projet de transformation est équivalent au COS effectif lors de la construction de l’immeuble, lorsque ce dernier est supérieur au COS actuel de la zone (c’est souvent le cas). Un groupe de travail de l’ORIE proposait (en févier 2013), d’étendre ce COS de fait à l’ensemble de l’Île-de-France et d’en faire une stratégie régionale, allant même jusqu’à autoriser des dépassements de COS dans certains cas.

Ensuite, les ordonnances de l’été dernier ont effectivement permis des dérogations au COS imposés dans les PLU de manière généralisée, en proposant des bonus de constructibilités pour les opérations de transformation ayant pour objectif la production de logement.

Enfin, avec l’instauration de la loi ALUR en mars 2014, la notion de COS a été supprimée des PLU, considéré comme facteur limitant face à la densification souhaitée des territoires. Les municipalités ou intercommunalités sont invitées à privilégier l’utilisation d’outils formalisant une réflexion sur les formes urbaines, plutôt qu’une seule réflexion quantitative. L’action sur les droits à construire et notamment les bonus de constructibilité ne peuvent donc plus se baser sur les COS et sont à repenser au travers des outils toujours en vigueur : hauteur, gabarit, volume, emprise au sol et implantation par rapport aux limités séparatives.

Ces évolutions réglementaires peuvent être un frein à la réalisation d’opérations de transformation dans la mesure où, sur les incitations quantitatives, on assiste en quelque sorte à un retour en arrière. L’outil d’incitation principal à la transformation (à savoir, le COS fait) a tout bonnement été supprimé. L’intérêt de cette réforme est de proposer une réflexion plus complète sur l’urbanisme mais, à court terme, tout est encore à réinventer, en particulier de nouveaux leviers d’action en terme quantitatif. Nous y reviendrons par la suite.

Les aspects règlementaires contraignants se posent d’autre part pour l’obtention des permis de construire qui reste un point délicat. Les maîtres d’ouvrage sont confrontés à la lourdeur des procédures, gérées au cas par cas par les communes.  Ils doivent surtout faire face à des recours de plus en plus nombreux, qui sont convoqués pour des raisons diverses : par exemple le risque de nuisance lors de la reconversion d’un bâtiment en résidence étudiante. Ces contentieux ont pour conséquences d’augmenter le délai d’obtention des permis de construire. Les ordonnances du 1er juillet 2013 ainsi que la procédure intégrée pour le logement ont proposé une évolution du traitement des contentieux d’urbanisme au travers de dispositions concrètes pour diviser par trois les délais de ces procédures administratives.

Certaines évolutions réglementaires ont donc effectivement été mises en place récemment. Nous manquons néanmoins actuellement de recul pour évaluer l’efficience de ces dispositifs.

Par ailleurs, d’autres éléments réglementaires restent handicapants pour ce type d’opérations et ne connaissent aujourd’hui pas les mêmes assouplissements. C’est notamment le cas de l’obligation de créer des logements sociaux imposée par la loi SRU et réaffirmée plus récemment. La ville de Paris a ainsi établi, avec la mise en place de son PLU en 2006, une zone dite « en déficit de logement social » qui couvre plus ou moins les deux-tiers de son territoire (cf. figure 10). Elle impose alors à toute opération d’habitation supérieure à 800 m2 de plancher, prenant place dans cette zone, d’intégrer au moins 25% de surface allouée à du locatif social. Cette obligation s’applique tant aux constructions neuves, qu’aux restructurations ou et aux mutations. Loin de remettre en cause ces règlementations et les garanties de mixité sociale qu’elles offrent, la règle des 25% de logements locatifs sociaux complexifie néanmoins l’équation financière des transformations, dans la mesure où ces logements ne sont pas vendus au-delà de 3640€/m2 contre 8000 à 15 000€/m2 pour les autres logements réhabilités et considérés comme neufs[6].

Enfin, la transformation implique l’assujettissement des immeubles à rénover à d’autres réglementations : celle relative à l’accessibilité des personnes en situation de handicap ainsi que la réglementation thermique. Ces deux réglementations sont inévitables aujourd’hui mais elles pèsent respectivement sur la perte de surface rentable et sur le coût de la transformation. Néanmoins, ce débat est autre, et influe sur l’ensemble des opérations de logements aujourd’hui.

Les freins secondaires

D’autres éléments moins structurants que les difficultés économiques ou réglementaires peuvent également peser sur ce type de projet. C’est le cas des caractéristiques constructives et architecturales des bâtiments sujets à transformation. La possibilité de changement de destination sera directement dépendante de ces caractéristiques, mais surtout elles influeront sur le prix de la transformation.

La morphologie architecturale est liée à la période de construction des bâtiments de bureaux. Comme nous l’avons évoqué précédemment, la typologie des bâtiments des années 1960/1970 semble plus propice à la transformation. Ils sont construits selon des systèmes poteaux/poutres simples qui rationalisent et facilitent les interventions. Ils se développent sur une profondeur de trame entre 12 et 14 m au plus, ce qui permet une adaptation en logement correcte avec un accès à la lumière naturelle des espaces qui le nécessitent.

Les typologies des années 1990 seront bien plus complexes à transformer. La profondeur de trame, allant jusqu’à 18m, rend difficile la mise en lumière naturelle de certains espaces et l’aménagement d’appartements traversants. Cette typologie est peu propice à un rendement de plan intéressant et crée des pertes de surfaces très importantes. D’autre part, les dispositions constructives de la période sont plus contraignantes. On a vu, par exemple, les murs rideaux se multiplier. Ces éléments sont impossibles à réutiliser pour du logement et entraînent des coûts de transformation bien plus importants.

Enfin, la localisation des opérations de transformation est prépondérante. Nous avons parlé des incidences économiques de celles-ci, mais il s’agit également des contraintes pesant sur le cadre de vie. Les immeubles de bureaux peuvent accepter de subir des nuisances bien plus importantes que des logements. La proximité de grandes infrastructures de transports ou l’accès à une offre de transport en commun moyennement satisfaisante peut-être acceptable pour des immeubles de bureaux, elle ne le sera pas pour du logement. Ces critères élimineront a fortiori un grand nombre d’immeubles vacants et donc potentiellement transformables.

Le constat exhaustif des freins avérés à la transformation semble aujourd’hui compliquer le lancement d’un marché de la mutation conséquent. Néanmoins, les leviers existent et la volonté politique sera déterminante quant au fait de mettre en place un contexte qui encourage ces transformations. Malgré les difficultés rencontrées face à la suppression du COS, les lois d’habilitation et la loi ALUR proposent déjà certains assouplissements réglementaires. D’autres solutions de nature variée sont encore à imaginer, certaines sont déjà identifiées et commencent à se développer doucement.

[1] ORIE (observatoire régional de l’immobilier d’entreprise en Ile-De-France), La transformation et la mutation des immeubles de bureaux, février 2013, 56p

[2] ORIE (observatoire régional de l’immobilier d’entreprise en Ile-De-France), La transformation et la mutation des immeubles de bureaux, février 2013, 56p.

[3] DE MARIGNAN C-H pour lEIF (institut d’épargne immobilière et foncière), Transformation de bureaux en logements : une ébauche de solution à la crise de du logement semée d’embûches, IEIF Les analyses, février 2014, 15p.

[4]DE MARIGNAN C-H pour lEIF (institut d’épargne immobilière et foncière), Transformation de bureaux en logements : une ébauche de solution à la crise de du logement semée d’embûches, IEIF Les analyses, février 2014, 15p.

[5]LE MONITEUR « Urbanisme-logement : les mesures qui feront l’objet d’ordonnances », Le Moniteur [en ligne]. Avril 2013

<http://www.lemoniteur.fr/145-logement/article/actualite/20916477-urbanisme-logement-les-mesures-qui-feront-l-objet-d-ordonnances>

[6] ORIE (observatoire régional de l’immobilier d’entreprise en Ile-De-France), La transformation et la mutation des immeubles de bureaux, février 2013, 56p.